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关于加强全口径预决算审查和监督的思考
发布时间：日
来源：本网
&&& 加强全口径财政预决算审查监督工作是在全面深化改革、推进依法治国新时期、新形势下，建立完善公共财政体制，加快预算改革，发展社会主义民主政治的现实需要和客观要求。那么，如何完善机制，创新方式，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督？是当前摆在我们面前值得思考和研究的重要课题。现结合地方人大财经工作实践，就如何做好全口径财政预决算审查监督工作，谈点个人体会和认识。
&&& 一、全口径预算的内容和范围&&&& 全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。公共财政预算指的是一般预算，它是财政部门最常见的预算形式，划分为中央政府预算和地方政府预算；政府性基金预算是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定，为了支持某项目事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，它是政府预算体系的重要组织部分；国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算；社会保障预算是指国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。这四大预算有机衔接组成完整的政府预算体系。所谓全口径预算决算，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。
&&&& 二、政府全口径预算存在的问题&&&&& 应当指出，经过多年努力，我国的预算制度改革在不断推进，但尚未脱离传统预算管理模式的束缚，特别是在一些地方，大量政府收入未纳入预算管理，这与预算的综合性原则相悖，与新修正的《预算法》规定不符，预算制度体系还存在诸多问题，与全口径预算存要求还有很大差距：
&&& 1.预算编制不完整。全口径预算要求预算编制内容涵盖所有财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。而目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。从市级一下政府财政预算的编制的情况看，年度预算编制不够完整。一些地方政府年度预算只有本级公共财政预算、政府性基金预算，却没有把国有资本经营预算、社会保障预算和一些部门预算、预算外收支和政府债务纳入预算范畴，致使政府预算编制项目不全，内容有缺失，科目设置不尽科学合理。特别是县区一级由于自身财力不足，甚至一多半财政收支依赖上级拨款，加之每年上级转移支付和专项资金变化较大，收支基数很难确定，一些款项无法列入收支预算，致使一些财政资金游离于预算编制之外，预算支出留有缺口，年初财政预算与年终执行结果之间的偏差较大，很难做到“预算一年、一年预算”。
&&& 2.部门预算不统一。尽管我国财政预算改革中，实行一个部门一本预算，但政府各个部门预算，标准仍不一致，没有办法统一管理，尚未实现政府内部的财政统一。现阶段，我国的财政预算编制模式，采用“基数法”，推行的是零基预算，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。同时目前财政部门还无法行使统一的预算分配权，财政、发改、科技等部门都可以行使预算分配权，这导致预算分配权分散于很多部门，对预算管理制度的运行和预算监督造成了较多问题，一些财政收支无法预算细化到具体的款或项，部门预算科目不全，不仅提高了预算编制、执行的成本，而且造成财政资金的浪费。
&&& 3.法规相对滞后。一方面，随着市场经济体系的不断完善和综合预算、部门预算等预算形式的发展，《预算法》的部分条款的规范性和操作性与现实客观实际已不适应。《监督法》对人大审查监督预算也只是粗线条的规定，两法之间缺乏统一规范和一致性。另一方面，每年1月份左右人代会审查批准的预算草案过粗过早，而上一级政府财政部门每年下达财政收支计划都在2-3月份左右，上年上下级财政决算直到6月才能下来，但本级预算在年初经人大审批后，执行年度从元月1日已经开始，这样便形成了财政预算先执行、后编制、再审批的局面，使预算编制错位、时间错位、审查主体错位。
&&& 4.预算控制不到位。现行有关法律和预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动范围。然而，我国立法机关却无法对预算管理的项目和内容以及所有政府收支活动发挥控制作用。地方人大批准的预算，由于受不确定因素（如上级转移支付项目及数额的不确定）影响，部分未列入预算资金难以得到有效监督。加之按照现行预算体制和编制办法，政府向人大提供的预算（草案）总体而言，过于简单粗略，预算资金很难“精细”到具体项目。因此，人大审查批准预算草案存在“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。
&&& 5.预算约束力不强。《预算法》虽然规定各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会报告预算执行情况，但并没有规定如何加强对人大审批的预算经常性监督的具体程序，而对于在执行中经常遇到的未经人大同意，随意减征、免征、缓征，违规列支、划转、追加追减和向非预算单位拔款等违反预算的行为则无约束程序、更无法追究责任，这样，客观上造成了人大“上半年审议批准预算、下半年研究预算调整”的习惯做法和“政府财政支到哪里？人大就批到哪里？”的不良局面。一方面政府在法定的预算外重大支出项目上没有严格按照法律的规定向人大报批、备案，接受人大的监督;另一方面人大对审批的财政预算执行监督不力，把关不严，有些明知财政部门为了编制平衡预算虚列收入，但也只能任其行之；有些必须列入预算支出的资金，因收入无来源，人大也只好任其搁置，至于预算外和预算超收收入更是放任自流，坐视不管，导致政府在执行中随意性较大，预算失去刚性约束，影响了监督职权有效行使。
&&& 三、加强政府全口径预算的思考与建议&& &将全部政府收支纳入规范的预算管理，是党和国家对财政资金管理的新要求，也是我国财政管理体制改革一直努力的方向。全口径预算管理体系不是仅仅依靠一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的，其全面推进还是一项系统工程，需要人大、财政、审计和社会公众的监督及各方面的努力。时下实行政府全口径预算，加强全口径预算监督，需要从法规制度、审查方式、强化约束、提高素质等多方面持续发力，不断完善预算编制和管理，推进人大财政监督工作创新发展。
&&& 1、着力健全法规制度。根据《宪法》和《监督法》、《预算法》、《审计法》等法律法规的规定，针对财政预算监督薄弱的现状，建议抓紧制定内容全面、程序适当、便于操作的财政监督单行法，特别是要加大对新修定预算法的宣传力度，使社会公众明白全口径预算的内容方法和目标任务。同时，地方各级政府及其财政部门要出台强化预算管理等行政规章，使人大的法律监督和政府的行政管理切实做到有法可依、有章可循。要通过立法规范和推进财政管理体制改革，来明确各级地方政府的财政支出责任，完善并规范转移支付和预算追加制度，实行相对稳定的税收政策，减少上级政府对下级政府财政的干预，从体制上保障地方人大及其常委会的预算审查、批准、监督真正落到实处，降低财政风险。要建立预算绩效评价体系，不仅要在财政部门内部建立预算绩效评价制度，还要在财政部门外部建立专门审计和综合审计为主的预算绩效评价体系，为人大预算监督权的行使创造体制条件。
&&& 2.完善预算编制。目前关键是规范预算编制内容，细化部门预算科目，促进预算编制的完整性、科学性和有效性。各级政府应建立以部门为反映主体的预算科目体系，以此为基础完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，逐步缩小未纳入预算的政府性收支项目，合理界定公共财政事权范围，推动财政性资金全部纳入政府预算管理，促进政府预算的统一和完整。同时政府要按规定要求将本级公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和一些部门预算、预算外收支、政府债务全部纳入预算范畴，特别对上级转移支付项目和专项资金要科学预测，合理确定数额标准，不留预算空档和资金缺口，不搞“数字政绩”，和“寅吃卯粮”的“赤字”预算，真正实现 “量入为出，收支平衡”，促进财政预算由一般公共财政预算向全口径预算转变。
&&& 3.加强人大审查和监督。各级人大及其常委会作为全口径预算管理和监督的主体，负责审查并决定是否审批政府的财政收支计划，并着终决定预算决算。应建立和完善多方共同推进、上下联动的监督机制，从各个环节增强对政府收支的行政控制和立法控制，实现对政府的监督和问责。同时要切实加强对政府财政预算编制的审查监督，事前由主管部门或专业人士对政府各部门收支方案的合理性进行评估；事中由财政部门和人大审批机关对预算有效控制，财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的绩效评估，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策；事后由审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督。公共预算的本质是取之于民、用之于民，不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下，确保政府所有收支全部纳入统一管理，不留死角；确保政府资金都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成果。
&&& 4、着力强化预算约束。 一是严格依法依率征税，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税收；二是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得随意调剂预算科目，增减预算资金；三是预算执行中因情况变化，发生超收和超支现象，需要对年度预算做调整，政府及其财政部门应提前向人大上报调整方案，经审查批准后执行，未经人大批准，不得超预算支出，更不得胡支乱用，违者要依法追究有关人员责任，绝不姑息迁就、放任自流。
&&& 5、推进预决算公开。‍只有预算的透明，才有“看得见的政府”，人民才能行使监督权。当前要以落实社会公众和立法机构对政府收支的知情权为目标，完善政府财政报告体系。在预算的编制与审查批准中，可借鉴“开门立法”的做法，开辟适当的途径让社会公众充分表达其利益要求，帮助有关部门更好地发现、选择真实的公共利益，提高预算决策的科学化和民主化程度。同时应建立规范的政府财政报告体系，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门的资金收支活动信息；有条件的要逐步实现人大和财政信息互联互网，随时掌握资金流向，提高财政透明度，将完整的政府开支信息置于公众监督之下，将公共预算置于“阳光”下，确保国家的“钱袋子”更加安全，有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利。在此基础上，要建立健全预算支出的绩效评价制度，特别对重大预算项目和重点民生支出开展绩效评价，并将结果及时向社会公开，把绩效评价结果作为预算安排的重要依据，从而促进资金使用的决策更加科学透明，资金使用的事后监管更加到位。
&&& （张天科）‍
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省人大实施“全口径”预决算审查监督 看紧政府钱袋子
　　 07:15:36
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&&& 新华报业网讯
党的十八大报告提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。人大及其常委会如何替纳税人看紧政府“钱袋子”？省人大财经委6日就正在制定的相关审查监督工作方案，征求有关专家意见。
　　所谓“全口径”预决算，是指凡是政府可支配财力均纳入预算监督管理，也即对全部政府性收入支出实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理；而全口径决算，则是全口径预算执行的结果。对政府“钱袋子”进行监管，在我国有一个逐步拓展的过程。最初人大审查批准的财政预算仅仅是公共预算，原称为“一般预算”，后经发展初步形成全口径预算决算的体系框架和审查监督机制，但目前人大审查监督效果与全口径预算决算管理的客观需求尚有差距。
　　省人大财经委提出的“江苏省人大实施全口径预算决算审查监督工作方案”(讨论稿)，排出了督促政府编报全口径预算决算的时间表，2014年将重点推进社会保险预算编制，提交省人代会审查批准，从而初步建立较为完整的政府全口径预算体系。该方案讨论稿还要求政府提高公共预算编制水平；健全完善政府性基金预算编制；拓展国有资本经营预算编报范围，国资委监管的国有企业全面纳入国有资本经营预算编报范围，对编报地方政府性债务预决算进行调查研究。
　　南京审计学院副院长裴育说，全口径预算应包括五本预算：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府性债务预算。他建议，要做好现有预算审查与监督工作，需督促地方政府提前3个月提交预算草案，让人大有时间充分开展审查、询问等；强化公共预算编制的科学性与精准性，减小决算与预算的误差范围，从源头上防范执行过程中的预算变更随意性。
　　南京财经大学财政与税务学院教授蔡军说，以前很多老百姓认为人大对政府预决算的审查是“虚置”的，看到这样的方案让人感到兴奋。要减少公共预决算的误差，因为这些失误最终会由纳税人买单。
　　据了解，各地人大围绕审查监督预算决算进行创新和探索。今年，扬州市人大常委会作出《关于加强市级预算审查监督的规定》，不少内容属创制性，例如规定提交人大审议的预算草案应包括50万元以上项目经费表及绩效目标，从而界定量化了“重大项目”标准，提高了人大实施重大项目审查监督的可操作性；规定市人大常委会主任会议和组成人员5人以上联名，可以向市人大常委会提出修改预算调整方案的议案，对于更好发挥人大在预算民主决策方面的职能作用大有裨益。
　　本报记者王晓映
替纳税人看紧政府钱袋子
编辑:王高峰、王瑶
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浅谈政府全口径预决算管理的审查监督
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实行政府全口径预算管理，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，新修订的《预算法》明确规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。党的十八大报告指出，要加强对“政府全口径预算决算的审查和监督”，对实施全口径预算决算的审查监督提出了明确要求。
一、全口径预决算管理的概念与由来
全口径预算就是将政府所有类型的财政资金收支都纳入统一管理，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。从这四个维度入手，维护预算的统一性和完整性。
2003年10月，中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》最早提出：“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。从上可以看出，所谓的全口径预算管理是我国财政预算管理体制实践过程中出现的特有名词,其产生与预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。全口径预算管理使目前预算外财政专户管理正式进入到法制性预算内管理，深化改革“收支两条线”管理和国库集中收付制度,形成完整地接受审查和监督的财政预算体系。把原本介于法定预算与预算外之间的模糊管理、模糊称呼的预算外财政专户正式纳入预算内。概括地说，就目前而言，全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金的监管，还包括政府性债务和或有负债的监管，全部变为预算内管理。
二、影响全口径预决算管理审查监督的因素
一是对全口径预决算认识不到位。从目前来看，绝大多数地方、单位和人员对全口径预算还比较陌生，对全口径预算管理的重要性认识不足，还没有从以前预算内和预算外管理的旧体制中脱离出来。认为预算管理就是财政年内安排多少钱就花多少钱，预算不预算没有实际的意义，只不过是个形式。对于将原来预算外管理的资金纳入预算内管理，认为数量小且较为分散，管理起来比较麻烦，存在一定的难度。
二是按规定应编报的预算不完整。按照《预算法》对预算编制的要求，各级政府应编制和提交公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本预算”。但是，在实际执行中，完整编制并提交“四本预算”的比例却廖廖无几。据相关资料统计，截至2012年，全国完整提交“四本预算”的，只有安徽和宁夏。
三是预算编制不够规范。目前，政府预决算草案还不够细化，无法对预算资金具体去向做到细致的了解和掌握，导致对资金的使用无法进行有效监督。在一些预算中，公共财政预算的支出预算草案还只是编制到类级科目。其次，对预算的解释和说明不够细致、全面。而对于政府基金预算支出的用途说明也比较笼统。
四是预算审查监督工作机制不完善。目前，一些地方编报的预算草案，预算编制的依据还不全面，没有预算执行的分析内容，绩效考核内容还流于形式。此外，提交的预算还没有统一规范的标准，审查监督的基础工作机制不完善，直接影响到预算审查监督的预期效果。
五是预算审查监督的难度加大。通过审查监督发现，目前，公共财政预算方面的问题有所减少，但项目支出上仍存在较多问题。与公共财政预算相比，项目预算中存在的问题更加隐蔽，如有的项目预算多以“打包”、“打捆”等形式反映，较为笼统和繁杂，不易发现问题。在项目预算审查中，一些项目预算没有预算标准，一些立项的随意性还较大等，对预算审查监督工作提出了新的挑战。
六是预算审查监督存在部分盲区。近年来，不少地方设立的开发区等，因多实行财政封闭运行，加之审查监督体制的不完善，在政府预算决算审查时，往往游离于地方人大审查监督的范围之外。这样，就使得相当一部分的财政资金，游离于政府预算管理之外，客观上形成了预算监督工作的盲区。
三、加强全口径预决算管理审查监督的建议
（一）加大全口径预算管理宣传力度。采取多种措施加大宣传力度，阐明全口径预决算管理的重要意义和必要性。使得全社会包括财政预算管理部门、预算执行部门以及预算监督部门，从思想上高度认识全口径预算的重要意义，从行动上自觉履行各自职能，主动投入到全口径预决算的改革、执行、管理以及审查监督工作当中，推动政府预算管理工作的顺利实施和深入开展。
（二）加强政府预决算体系建设。逐步建立由公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，厘清各类预算之间的关系及其功能定位。各类预算收入总体上是相对独立、各成体系，但又彼此相互联系、互有交叉的，这就需要根据政府收支项目的特征进行分类管理，对各种复杂的政府收支进行有效的预算控制。主要是做到四个方面：一是具有无偿性支出特点的财政资金统一纳入公共财政预算；二是具有专款专用性质的财政资金纳入政府性基金预算；三是社会保险预算进一步精确细化；四是国有资本经营预算涵盖所有国有企业。
（三）完善审查监督工作机制。一是进一步统一各类政府预算草案的编制标准，二是进一步规范人大审议的程序、预算编制的文本等，三是进一步细化公共财政预算的科目，并附加明确的依据和说明。对政府性基金预算、社会保障预算的编制附有明确的依据，对国有资本预算以及绩效预算的实施，要有明确的体系与指标。此外，探索完善和推广供人大代表等审查的预算通俗读本，更好地实现人大对预算的监督。
（四）开展多方协调和联动监管。加强财政、税务、审计、监察等政府职能部门与人大的沟通协调、分工配合，加大对全口径预算管理执行规定的动态监督力度。建立健全覆盖所有政府性资金运行全过程的监督机制，对日常监管和专项检查中发现的违反规定编制预算、管理使用财政资金、虚报冒领财政资金等违法违规问题，对照《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等规定，及时采取通报、收回财政资金、追究有关人员责任等措施进行处理，并作为下一年度预算编制的重要因素。真正构建起预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，以全面促进财政管理水平的提升，确保预算资金的安全、规范和高效使用。(泗洪县审计局:姚玉信、胡锐）
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市人大常委会办公室
加强全口径预决算的审查监督之浅见
加强全口径预决算的审查监督之浅见
党的十八大报告指出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这对人大如何全方位看紧政府“钱袋子”的预决算审查监督工作提出了更高的要求。本文试从人大如何加强对全口径预决算的审查监督工作进行一些初步探讨，提出一些粗浅见解。
&一、全口径预决算的含义及主要内容
就目前来看，无论是从国家立法层面，还是实际操作层面，全口径预决算都还没有明确的定义和规范。笔者认为，全口径预决算，应是将政府所有收入和支出全部纳入财政预决算管理，同时应破除专款专用、基数加增长等非公平分配壁垒，按照“零基预算”原则，根据保障重点、轻重缓急、财力可能来综合编制的预决算管理体系。目前各地全口径预决算基本上是按照财政部“4+1”体系来定义的。从其范围上看，包括三层含义：一是指全部预决算草案，包括公共财政预决算草案、政府性基金预决算草案、国有资本经营预决算草案、社会保障预决算草案和政府性债务计划及执行草案；二是指全部预算决算收支，包括各种税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入和各项支出；三是指全部预算单位细化规范的部门预算决算编制和执行情况。从内涵和结构上看，全口径预算是一个涵盖了所有政府收支项目的复式预算体系，各项预算之间应当建立规范、明确、透明的资金往来渠道。因此，全口径预决算管理是要求将全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算决算管理。在政府预算之外，不允许政府及其各个部门有任何收支活动。
二、推进全口径预决算审查监督存在的主要困难和问题
一是预决算草案完整性、细化程度不够。从预算编制的完整性来看，纳入预算管理资金尚未涵盖所有的财政性资金，还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算，诸如国有资本经营收入、政府性债务收入还没有全部纳入到综合预算中来，目前政府提交的预决算草案既不能完整地反映政府全部的收支活动，也没有形成真正意义上的全口径预决算管理。从预算编制的细化程度来看，预算收支报表一般只列到“类”、“款”级科目，并未细化到“项”级科目。有的地方每年提交到同级人大的预算草案，也主要是以文字报告代替预算会计明细报表及说明文书，只报告大类收支总额，类似的预算草案，不仅削弱了报告预算的功能，也让人大代表们“看不懂，也弄不清”。
二是人大预决算审查监督的工作机制尚不健全。目前，各级地方人大预决算审查监督工作中，对预决算编制依据、预决算报告和草案、预算执行分析、绩效考核评价等全流程信息，以及对政府提交人大的预决算文件提出标准和要求等工作机制有待进一步完善。从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多和任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面深入细致的审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。财政预决算报告的公开、部门预算的公开、“三公”经费的公开等。还没有形成全方位、全口径、动态的、全过程的公开。
三是预算审查监督的组织机构建设有待加强。我市人大常委会于2012年换届时成立预算工作委员会，但预算工委与财政经济委员会实行两块牌子一套班子的合署办公，下设预算监督处。预算工委职能处室单一，专业技术人员力量相对薄弱，再加上工作上的相互交叉，在一定程度上存在预决算审查监督工作深度不够、覆盖面不全等问题。随着全口径预决算审查监督工作的不断推进，四本预决算草案所涉及内容和范围面广量大且专业性较强，各预算之间的关系相互交叉、数字间的勾稽关系十分复杂，现有预算工委工作机构人员以及常委会组成人员的结构，与全口径预决算审查监督工作的要求不相适应，这就使得预决算的初审在一定程度上就打了折扣或者难以充分发挥作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。
四是全口径预决算体系建设有待加强。对全口径预决算体系的概念、内涵及其范围尚未定义，对公共预算、政府基金预算、社会保险基金预算和国资经营预算四本预算之间的关系及其功能定位尚未明确。国资经营预算编制范围和收益还需要作进一步明确。政府预算的编制范围尚未涵盖所有政府性资金和全面反映政府全部收支活动。政府性资金总体上尚未形成统筹使用、综合平衡的格局。预算编制方法和编制科目有待进一步改进和细化，预算执行的刚性约束力仍需进一步提高。
五是全口径预决算法律制度建设滞后。目前《预算法》正在修订过程中，《嘉兴市本级预算审查监督办法》制定较早，均没有涉及政府全口径预决算体系建设和人大全口径预决算审查监督的相关内容，建立全口径预算体系和人大审查监督机制尚没有法律和制度基础。因此，尽快建立适应政府全口径预决算的公共财政法律制度体系尤为紧迫。
三、加强全口径预决算审查监督的意见建议
（一）尽快制定出台全口径预决算审查监督的制度规范。要建立和完善政府对所有政府收支进行全口径预决算管理制度和与之对应的地方各级人大及其常委会对同级政府的所有收支进行全口径全过程审查监督制度。从而建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的有机衔接制度体系。为此，各级地方人大及其常委会要在深入调查研究的基础上，尽快研究制定出台全口径预决算审查监督全口径的具体操作办法，将政府全部财政性收支关进监督的制度笼子，通过人大及其常委会的一系列审查和监督，把政府的全部收支活动都纳入规范化、法制化和制度化的轨道，真正使全口径预决算审查监督有法可依，有章可循。
（二）进一步改进完善人大全口径预决算的监督程序。由于宪法、预算法和其他相关法律法规还没有对人大开展全口径预决算的审查和监督的法定程序予以明确，因此，各级人大可根据上述法律法规确定的法律原则，规范和完善人大全口径预决算的监督程序，包括编制环节；初审环节、审批环节、执行环节、调整环节和决算环节的监督程序，使监督程序更加科学化、规范化。
（三）不断规范完善人大全口径预决算上会审查监督机制。为提高预算编制的完整性、科学性和规范性，进一步研究提出全口径预决算管理的口径和范围，完善政府四本预算制度。进一步明确统一政府各类预算草案的编制规范、上会的程序和格式文本等等，不断地改进和完善人大预决算审查监督工作机制。为增强人大代表审查监督效果，将财政预算草案上会书面报告恢复为上会口头报告，并尽可能提前将预算本子交到代表手中或适当延长人大代表审查预算的时间。进一步明确上级转移支付补助收入等编入地方公共财政预算草案，提高公共财政预算完整性。进一步完善预算编制内容，细化公共财政预算科目和相关说明解释，明细反映政府性基金收支的具体情况。推进预决算公开力度，建立规范的政府财政报告体系，全面反映政府及部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门的资金收支活动信息。完善和推广预决算读本，切实改变“外行人看不懂，内行人看不清”的现状，争取上人代会的预决算草案更加通俗易懂，便于人大代表审查监督。
（四）不断加强全口径预决算审查监督的组织机构和队伍建设。进一步加强人大预算工委的组织机构建设和队伍建设，在预算工委工作机构中要强化专业力量的选调配置，提升预算工委队伍的整体素质。不断优化常委会组成人员结构，要安排一定比例的具有精通财政专业知识、财经实践工作能力较强的同志进入常委会班子。进一步加大全口径预决算审查监督专业知识的学习培训力度，进一步提升人大代表的审查监督能力，切实增强全口径预决算审查监督的实效，不断完善全口径预决算审查监督工作机制。