律师致函多个部门要求纠正“最后的流氓”牛玉强案执行错误
就媒体广泛关注的“最后的流氓”牛玉强案（），本律师昨日上午分别致函新疆生产建设兵团农八师监狱管理局、新疆生产兵团监狱管理局，要求两部门纠正其批准新疆生产建设兵团农八师石河子监狱顺延牛玉强刑期的错误。
同时，本律师分别致函司法部及最高人民检察院，要求对新疆生产建设兵团农八师监狱管理局和新疆生产兵团监狱管理局错误批准顺延牛玉强刑期的违法问题，进行监督，予以纠正。
&&&&下面是本律师通过邮寄方式送达新疆生产建设兵团农八师监狱管理局和新疆生产兵团监狱管理局的法律建议书。
关于纠正“最后的流氓”牛玉强案执行错误的
法 律 建 议 书
新疆兵团农八师监狱管理局
并新疆生产建设兵团监狱管理局
一、关于牛玉强的犯罪及服刑情况
牛玉强，男，1963年7月25日生，家庭住址为北京市朝阳区八里庄东里51楼261号。1984年被法院以流氓罪判处死刑，缓期二年执行，劳动改造，以观后效。后服刑于石河子监狱，并两次获减刑：
1986年7月12日由新疆维吾尔自治区高级人民法院减为无期徒刑；1990年4月24日，减为有期徒刑18年，刑期至2008年2月13日。目前，牛玉强仍在石河子监狱服刑。
对于牛玉强在2008年2月13日人民法院判决确定的刑期届满后仍未被释放的原因，牛玉强的妻子朱保侠只是从牛玉强寄来的手抄的落款为“农八师监狱管理局”、公章为“新疆生产建设兵团监狱管理局政治处”的《扣除保外就医、请假探亲逾期罪犯执行通知书（付档）》得知：“牛玉强1991年7月1日因背部多发性瘤肿被批准保外就医（离监探亲）壹年（天），于2004年4月30日收监。逾期11年9个月28天。根据95司狱字第111号和166号文件，新兵监狱字（1998）64号文件的规定，并报我团监狱管理局批准，决定以该犯保外期满（探亲逾期）之日起至收监之日止，扣除该犯执行期。扣除后罪犯牛玉强刑满日期为2020年2月21日”。
获知牛玉强的刑期被顺延至2020年2月21日后，牛玉强的妻子朱保侠不服，多次到司法部、最高检察院、最高法院等部门上访，并向新疆生产建设兵团监狱管理局等部门信访。朱保侠认为，牛玉强自1990年11月10日被批准保外就医直到2004年被收监的十多年中，一直在家中治病，从未离开住所地，无论是住所地公安机关还是监狱方面，都没有人要求其回监服刑，这十多年时间应属牛玉强被允许保外就医期间，当计入服刑期间。但朱保侠反映的牛玉强刑期顺延的问题，直到法院确定的牛玉强刑期届满前也未得到解决，以致新疆维吾尔自治区高级人民法院确定的刑期至2008年2月13日届满后，牛玉强仍被留在石河子监狱服刑。
针对牛玉强的妻子朱保侠信访反映的问题，新疆生产建设兵团农八师监狱管理局答复朱保侠称，石河子监狱2004年4月30日将牛玉强收监后，确认兵团监狱局组织的保外就医考察组于1991年7月1日赴京考察后批准对牛玉强续保期限为一年，期满后其未回监，从而将牛玉强的刑期顺延11年9个月零28天（即1992年7月1日至2004年4月29日的期间），顺延后的刑期截止时间为2020年2月21日。答复称，“牛玉强作为一名监狱服刑人员，本应按照国家的法律规定履行法律的惩罚和改造，可罪犯牛玉强抱着侥幸心理，逃避刑罚，竟然逍遥法外，在社会上长达11年多之久不向监狱汇报情况又不归监”，“兵团监狱管理局按照国家有关法律规定及政策对罪犯牛玉强刑期的顺延是正确的”。
二、关于顺延牛玉强刑期的错误：既不合理，也不合法
刑事诉讼法规定，对于被判处有期徒刑的罪犯，有严重疾病需要保外就医的，可以暂予监外执行；对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监。监狱法规定，对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。暂予监外执行的情形消失后，刑期未满的，负责执行的公安机关应当及时通知监狱收监；刑期届满的，由原关押监狱办理释放手续。司法部、最高人民检察院、公安部1990年联合印发的《罪犯保外就医执行办法》第十六条规定，“罪犯保外就医期间计入执行刑期,但采取非法手段骗取保外就医、经查证属实的除外。保外就医罪犯未经公安机关批准擅自外出的期间不计入执行刑期。”
牛玉强是1990年11月1日，因空洞型肺结核，由新疆兵团监狱管理局批准保外就医的。牛玉强的妻子朱保侠从住所地派出所获得的落款日期为“1990年11月10日”的对牛玉强保外就医的《罪犯保外就医证明书》中，并无保外就医期限的内容。虽然1991年7月1日兵团监狱局组织的保外就医考察工作组经考察，认定牛玉强“胸壁多发性骨结核，现有塞性脓肿，需继续治疗”，作出过对牛玉强“续保一年”的决定，但“续保一年”的决定只是在朱保侠信访期间新疆生产建设兵团农八师监狱管理局提供给朱的《保外就医罪犯考察表》及《罪犯续保审批表》上有体现，而没有任何证据证明监狱管理部门将“续保一年”的决定通知了牛玉强及其家属，以及住所地的公安机关。在牛玉强被保外就医之后，就一直在居住在北京的住所，接受所在地派出所和基层组织的监管改造，直到2004年4月30日被石河子监狱收监执行，期间无论是新疆的监狱管理部门，还是住所地公安机关都没有找过他要求其回监服刑。
根据刑事诉讼法及监狱法的规定，暂予监外执行的情形消失后，将罪犯收监是负责罪犯监外执行的公安机关和监狱的职责。在负责监外执行的住所地公安部门及监狱管理部门未要求牛玉强回监服刑并安排其回监，并对其回监作妥善安排的情况下，作为监外执行罪犯的牛玉强根本不可能自行从北京去新疆投监，否则，如果中途出现事故，责任由谁承担将成为问题。因此，从牛玉强被保外就医，至其被批准续保，直到2004年4月被收监服刑的整个期间，无论公安部门和监狱管理部门是基于什么原因在监狱管理部门批准续保的期限届满后没有将牛玉强收监服刑，责任都不在牛玉强；对于牛玉强来说，公安部门和监狱管理部门没有通知并安排其回监服刑，就应视为公安部门和监狱管理部门默许其继续监外执行。
牛玉强住所地的北京市公安局朝阳分局八里庄派出所、北京市朝阳区八里庄街道司法所，以及社区居民委员会，均证实：从1990年11月被批准保外就医到2004年4月底被收监服刑期间，牛玉强已经被纳入辖区被监管人员进行监管和帮教改造，而且表现良好。因此，牛玉强从1990年11月被保外就医直至2004年4月30日被石河子监狱收监服刑的期间，实际也已接受了监外执行，理应计入执行期限；如不将该期间计入执行期，无异于对牛玉强刑罚的重复执行！
新疆生产建设兵团农八师监狱管理局给牛玉强妻子朱保侠的回复称“兵团监狱局对罪犯牛玉强的顺延刑期是依据最高人民法院研究室《关于服刑罪犯保外就医期限届满后未归监又重新犯罪应如何计算前罪余刑问题的答复》（1994年6月18日）执行的”。但这一说法，与牛玉强的妻子朱保侠从牛玉强寄来的手抄的落款为“农八师监狱管理局”、公章为“新疆生产建设兵团监狱管理局政治处”的《扣除保外就医、请假探亲逾期罪犯执行通知书（付档）》所引依据为“95司狱字第111号和166号文件，新兵监狱字（1998）64号文件”的内容，并不一致。监狱管理部门顺延牛玉强刑期的依据到底是什么呢？实际上，无论是最高人民法院研究室《关于服刑罪犯保外就医期限届满后未归监又重新犯罪应如何计算前罪余刑问题的答复》（1994年6月18日），还是“95司狱字第111号和166号文件，新兵监狱字（1998）64号文件”，均不能作为监狱管理部门顺延牛玉强刑期的合法性依据。因为，最高人民法院研究室《关于服刑罪犯保外就医期限届满后未归监又重新犯罪应如何计算前罪余刑问题的答复》是对湖南省高级人民法院《关于服刑犯人保外就医期限届满后未归监又重新犯罪应如何计算前罪余刑问题的请示》所作的答复，属于司法解释（甚至算不上司法解释），即使作为规范性文件使用，也只能适用于法院审判工作，而不适用于监狱管理工作。而且，本案中的服刑犯人牛玉强也不属于“保外就医期限届满后未归监又重新犯罪”的情形。而[95]司狱字第111号）《关于办理罪犯采取非法手段骗取保外就医期间不计入执行刑期的法律手续问题的批复》针对的是“罪犯采取非法手段骗取保外就医”的情形，[95]司狱字第166号文件（司法部向陕西省监狱管理局作出的《关于在罪犯保外就医执法活动中有关问题的批复》）针对的则是“保外就医罪犯未经公安机关批准擅自外出期间”的执行刑期计算问题，无论这些文件效力如何，显然都不适用于牛玉强的情形。
综上，监狱管理部门对牛玉强刑期的顺延，既不合理，也不合法，理应予以纠正。或许正是基于此，牛玉强案一经媒体报道，即引起轩然大波。媒体与社会公众普遍对监狱管理部门对牛玉强刑期的顺延提出质疑。
三、权利主张及建议
石河子监狱及其主管部门不合理且也不合法地决定将牛玉强的刑期顺延至2020年，打破了本律师的当事人、牛玉强的妻子朱保侠的美好生活愿景，使其在丈夫牛玉强本可出狱与自己共同维持家庭、照顾老人、抚养孩子的情况下，不得不长期独自承担维持家庭、照顾老人、抚养孩子的责任，不能与自己的丈夫同居，过正常的夫妻生活。显然，石河子监狱及其主管部门违法顺延牛玉强的刑期，不仅侵害了牛玉强的人身权利，也侵害了本律师的当事人朱保侠作为牛玉强的妻子对丈夫所享有的配偶权利。
在此，本律师郑重建议石子监狱及其上级主管部门尽快纠正顺延牛玉强刑期的错误做法，释放牛玉强。否则，本律师将代理当事人朱保侠采取包括诉讼在内的进一步措施，以维护当事人的合法权利。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&北京市问天律师事务所
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周泽 &律师
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2010年12月29日
昨日，本律师还致函全国人大常委会，建议全国人大常委会责成有关部门敦促石河子监狱及其主管机关，切实纠正顺延牛玉强刑期的错误做法。同时，根据宪法关于特赦的规定，启动特赦程序，对于像牛玉强案这样1997年刑法施行以前依照当时的法律已经作出生效判决的案件，如果生效判决的行为根据1997年刑法的规定不认为是犯罪，或者处刑较轻，罪犯服刑期已与1997年刑法规定最高刑期相当，却尚在服刑，且仍需继续服刑的，一律予以特赦，从而确保刑罚的公正！
为了体现刑罚公正，本律师还建议全国人大常委会修改刑法：将刑法第十二条第第二款修改为：“本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。但生效判决的行为根据新法规定不认为是犯罪，或者处刑较轻，罪犯服刑期限与新法规定最高刑期相当的，应视为原判刑罚执行完毕。”
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刑罚监外执行社区化的法理思考及对策研究
刑罚监外执行社区化的法理思考及对策研究
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摘要& 刑罚监外执行社区化（社区矫正）是指在社区中执行非监禁刑或者监禁刑的替代措施的一种刑事执法活动。社区矫正的勃兴有其深厚的刑罚观念基础、刑事立法根据和司法实践需求。社区矫正的价值主要在于促进犯罪人再社会化、实现多元刑罚目的和彰显现代人文精神。但鹤峰县人民检察院监所检察部门认为目前我国的刑罚执行社区化尚存在诸多问题，需要相应的对策研究。　　
关键词& 社区矫正的意义&&& 社区矫正的根据&& 社区矫正的对策　　
对于刑罚监外执行的含义，目前的法学界还存在争议。有学者认为，它是自由的一种变通执行方法，指由于法定事由的存在，犯罪人不适宜在监内执行，经有关机关批准，可以暂予监外执行。有学者认为，监外执行体现了行刑社会化，技术化，效益化和人道主义的综合。狭义说认为，监外执行就是暂予监外执行；广义说则认为，监外执行是指在监管场所以外执行刑法（死刑除外），包括暂予监外执行（含保外就医），管制，剥夺政治权利，缓刑，假释和社会服务令，常见于国外司法理论与实践中。自从19世纪末西方率先采取措施打破监狱的孤立和隔离以来，行刑社会化已经成为国际行刑发展的趋势。　　
日最高人民法院，最高人民检察院，公安部和司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，中国的社区矫正试点工作已经在全国18个省（自治区，直辖市）全面展开。　　
社区矫正的实行，既是我国刑罚执行制度的重大变革，也是当前社区建设面临的新课题，它标志着我国对罪犯改造的理念已经由重点惩罚转向重点改造，标志着我国刑罚执行制度已经由传统的肉刑、监禁刑过渡到文明社会的非监禁刑。作为处在试点阶段的新生事物，目前的社区矫正有许多问题值得探索和完善。　　
一、刑罚执行社区化概念及其观点　　
刑罚执行社区化问题,既是一个刑罚种类方面的研究项目,也涉及到刑罚执行方式的内容。本文认为,刑罚执行社区化,既包括管制、剥夺政治权利的刑罚执行,也适用于被缓刑、监外执行和假释犯的执行,这里,有刑罚种类问题,也有刑罚执行方式问题。同时认为,刑罚执行的社区化,也不是以非监禁刑适用的范围为基础,仅适用于被判处管制、剥夺政治权利的犯罪分子,它也适用于被判处监禁刑的犯罪分子,缓刑、监外执行、假释本身并不是独立的刑罚种类,而是被判处监禁刑后有条件的替代型执行方式。所以,刑罚执行的社区化也不同于非监禁刑的执行。也有学者使用“社区刑罚”这个用语,指人民法院或者刑罚执行机关确定犯罪人在社区中服刑的非监禁或半监禁的刑罚方法和刑罚执行方法,认为社区刑罚应包括出狱人社会保护的内容。其理由是出狱人保护不仅是简单的社会救助问题,而且是出狱人在监狱服刑过程中矫正效果的巩固问题,更是出狱人在完全自主的社会生活中的再适应过程。因此,如果不给出狱人相应的救助、教育、保障措施,出狱人在监狱的矫正效果就得不到巩固和保障,更可能因为社会适应的障碍而重新犯罪。依该作者观点,出狱人是指刑罚已经执行完毕的人,出狱人不等同于犯罪分子。当然,关于出狱人的规制还要取决于如何理解“出狱人”这个概念。按字面意思理解“, 出狱人”的范围,还应包括刑罚没有执行完毕,但是已经被假释或者监外执行的罪犯,不管是基于何种认识,本文中刑罚执行的社区化问题研究不涉及出狱人的保护内容。　　
综上认识,刑罚执行社区化,指的是被判处管制、剥夺政治权利或者被适用缓刑、监外执行和假释的犯罪分子在社区中执行刑罚并保证其执行效果的司法项目。其中,刑罚包括三种情形:一是已经判决监禁刑,尚待执行的替代刑罚,如缓刑;二是已经判决非监禁刑的刑罚,如管制和剥夺政治权利;三是已经判决监禁刑,正在执行中的刑罚,如监外执行和假释。由之,刑罚执行就意味着被判处管制、剥夺政治权利的犯罪分子的刑罚的执行,也包含着适用缓刑、假释的犯罪分子在缓刑考验期、假释考验期内的考察内容的执行和因符合条件被给予监外执行的犯罪分子在狱外行为的监督和管理。这些刑罚的执行无一不借助社区职能和作用的拓展、发挥来实现和完成。关于社区矫正的理解,实际指的是对符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚的活动。　　
二、实施社区矫正的根据　　
社区矫正思想, 从它最先在国外萌生至兴起及至在国内扎根, 有着深厚的观念根据、立法根据和司法根据。　　
(一) 社区矫正的观念根据　　
整个刑罚制度史是一部由肉刑到监禁刑、再到非监禁刑的发展史。刑罚从苛厉走向宽和、逐渐彰显人性的这一发展史反映了社会公众的刑罚观念变迁, 即从注重报应到注重功利、再走向报应与功利兼顾的刑罚观。奴隶社会时期, 人们崇尚报复, 朴素的公正观念要求“以眼还眼, 以牙还牙”, 因此,同态复仇、血亲复仇盛行, 刑罚极端野蛮残酷。封建社会时期, 犯罪被视为是反对君主专制统治的行为, 因而刑罚注重威吓, 刑种繁多, 肉刑和身体刑盛行。资本主义社会时期, 人的生命价值、自由价值得到尊重, 刑罚开始走向轻缓, 肉刑被废除, 死刑得到限制和削减。在当今社会, 社会的物质文明和精神文明得到了空前的发展, 公众的犯罪观、刑罚观日益趋向科学、理性, 犯罪不再被视为是行为人绝对自由意志的结果, 而是多种因素的综合反应;刑罚的目的不再被视为是惩罚、威吓, 而更多地被赋予矫正、教育的内容; 刑罚也不再被视为是对付犯罪的唯一方法, 而更多地是作为一种补充方法、最后手段。在上述观念的影响下, 犯罪非刑罚化、非监禁刑、监狱行刑社会化开始确立并得到推行。　　
在国外, 刑罚观更新的表征是, 死刑的大幅削减甚至废除、监禁刑期限的缩短、缓刑和假释的创设、替刑措施的适用。在国际层面上, 则制定有《联合国少年司法最低限度标准规则(北京规则) 》、《联合国非监禁措施最低限度标准规则(东京规则) 》等国际公约。在我国, 有关的法律规定也体现了社会公众刑罚观的变化。如2002 年8 月23 日浙江省人民政府颁布了《浙江省归正人员安置帮教工作办法》, 该办法将刑满释放、解除劳动教养的人员称为“归正人员”。这不仅仅是一个称谓的变化, 而是强调加强对这类人员的就业安置和教育帮助活动, 淡化其曾经实施的违法犯罪行为对其社会活动、名誉等的不利影响。　　
(二) 社区矫正的立法根据　　
社区矫正的核心内容是非监禁刑和监禁刑的替代措施。在国外, 这两个方面的内容都非常成熟,已写进法律, 适用对象广, 适用种类多, 为社区矫正的顺利实施提供了良好的立法根据。在我国, 虽然没有一部专门规制社区矫正工作的“矫正法典”,也没有其他法律专门对社区矫正作出详细的、系统的规定, 但这并不意味着我国正在试行的社区矫正工作缺乏法律根据。综合起来, 我国的社区矫正工作的法律规定主要有:　　
1、 宪法。宪法第28 条规定: “国家维护社会秩序、镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济秩序和其他的活动、惩办和改造犯罪分子。”第111 条第2 款规定: “居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会, 办理本居住地区的公共事务和公益事业, 调解民间纠纷, 协助维护社会治安, 并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”居民委员会、村民委员会是我国社区的基本组织形式, 这两条规定为社区参与矫正罪犯活动提供了宪法根据。　　
2、 刑法。刑法第33 条规定了作为主刑之一的管制刑, 第34 条规定了作为附加刑之一的剥夺政治权利。这两种刑罚均是在社区中执行的。刑法第3章刑罚第2 节、第7 节详细规定了管制、剥夺政治权利在社区执行的内容、程序和要求。以上规定为这两种性质的刑罚在社区中的执行提供了法律根据。刑法第4 章刑罚的具体运用第5 节、第7 节详细规定了缓刑、假释的适用条件、适用程序和适用要求等, 为这两种在社区矫正中适用的监禁刑的替代措施提供了法律根据。　　
3、刑事诉讼法。刑事诉讼法第218 条规定:“对于被判处管制、剥夺政治权利的罪犯, 由公安机关执行。执行期满, 应当由执行机关通知本人,并向有关群众公开宣布解除管制或者恢复政治权利。”该条规定了管制、剥夺政治权利这两种社区矫正刑的执行机关、执行程序。　　
刑事诉讼法第217 条规定: “对于被判处徒刑缓刑的罪犯, 由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。对于被假释的罪犯, 在假释考验期限内, 由公安机关予以监督。”第222 条规定:“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当, 应当在收到裁定书后二十日内, 向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理, 作出最终裁定。”这两条规定了作为监禁刑替代措施的缓刑、假释的决定机关、考察机关、监督机关及有关程序规定。刑事诉讼法第214 条至第216 条, 则对监外执行的对象、条件、程序、执行机关和监督机关等进行了详细规定, 为这一监禁刑的替代措施的适用提供了法律根据。　　
4、监狱法。监狱法第25 条至第28 条专节规定了在刑罚执行过程中的监外执行, 内容包括监外执行的条件、批准机关、执行机关、监督机关和解除监外执行等。第33 条和第34 条规定了假释的执行机关、考察机关和监督机关, 为由狱内监禁变更到社区执行的假释提供了操作程序。第57 条第2 款规定: “被判处有期徒刑的罪犯有前款所列情形之一,执行原判刑期二分之一以上, 在服刑期间一贯表现好, 离开监狱不致再危害社会的, 监狱可以根据情况准其离监探亲。”该款规定的离监探亲制度也含有社区矫正的内容。以上规定从专门的刑事执行法的角度为社区矫正刑的执行提供了法律根据尽管社区矫正的适用可以从上述法律中找到根据, 但是毋庸置疑, 我国现行法律对社区矫正的规定是零星的、散乱的和不系统的。其主要原因是立法机关对社区矫正刑的功能缺乏科学的认识, 对社区矫正立法未能有通盘的考虑。在社区矫正试点工作成熟之后, 应制定一部统一的社区矫正法, 全面对社区矫正的性质、目的、任务、非监禁刑的种类、监禁刑替代措施的适用条件、矫正对象、执行主体和考察机关等进行规范, 以克服当前推行的社区矫正工作东敲西补, 难以在刑罚执行效果上取得根本性突破之局限。　　
(三) 社区矫正的司法根据　　
社区矫正兴起的另一个直接动因则是刑罚成本问题。当今世界, 各国均面临着犯罪率不断上升的问题。犯罪的增多, 要么要求增加刑罚资源, 要么要求提高刑罚适用效率。传统的监狱行刑的花费非常昂贵, 美国新建一个单人牢房需花费715 万美元, 对押犯每年的管理费用2 万多美元, 在1995年财政年度, 联邦和州政府共调拨了51 亿美元来增加监狱的容量& 。《联合国第五次犯罪趋势和刑事司法执行调查(1990 ―1994) 》显示, 监狱罪犯花费最高的是北爱尔兰, 平均关押一名罪犯, 监狱每年花费12 万美元; 荷兰每年花费815 万美元;被调查的31 个国家平均花费3 万～4 万美元。我国监狱关押和改造罪犯的成本较低, 但是每年关押1 名罪犯也需要1 万～115 万元人民币。相比之下, 作为非监禁刑的社区矫正, 不需要关押犯罪人, 不需要专门的监狱, 也不需要专门的守卫,成本显然要低得多。这也是国外许多国家大量适用社区矫正刑的原因。如2000 年, 澳大利亚的假释率为39.7 % , 加拿大的假释率为32.7 % , 我国香港的假释率为40.4 %, 韩国的假释率为26.3 % ,日本的假释率也一直在50 %～60 %之间。同年, 在美国, 被监禁的罪犯人数为1 933 503 人,而同期处于社区矫正的缓刑和假释罪犯人数高达4 565 059人, 是监禁人数的2136倍。当前, 我国的社区矫正适用情况却普遍较低。据最高人民法院统计: 1999 年, 全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为608 259 人, 其中被判处管制的有7 515 人, 占总数的1.23 %; 2000 年全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为646 431 人, 其中被判处管制的有7 822 人, 占总数的1.21 %; 全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为751 146 人, 其中被判处管制的有9 481 人, 占总数的1.26 %。1999年, 全国的缓刑适用率为14.86 % , 2000 年为15.85 % , 2001 年为14.7%。据最高人民法院和司法部监狱管理局统计: 1996 年, 全国共假释罪犯36 552 人, 假释率为2.58 %; 1997 年假释41 993人, 假释率为2.9 %; 1998 年假释29 541人, 假释率为2.06 %; 1999 年假释30 075 人, 假释率为2.11 %; 2000 年假释23 550 人, 假释率为1.63 %。根据司法部监狱管理局统计: 全国监狱系统保外就医的罪犯1996 年为30 178 名, 适用率2.13 %; 1997 年为27 271 人, 适用率1.89 %;1998 年为24 878 名, 适用率1.73 %; 1999 年为20 021 名, 适用率1.4 %。我国目前司法实践中社区矫正的低适用率与刑罚执法成本的高昂之间的矛盾为实行社区矫正制度提供了司法根据。一方面,是非监禁刑和刑罚替代措施的适用率极其低, 低得甚至有人提出要废除管制、监外执行等制度; 另一方面是监狱行刑成本不断提高, 有限的刑罚资源捉襟见肘, 难以应对不断攀升的犯罪形势。借鉴国外的经验, 扩大社区矫正的适用, 无疑是解决困境的途径之一。　　
三、实施社区矫正的意义　　
从中国司法制度的发展来看，社区矫正是对我国刑罚执行制度的一种有益探索，它的建立对于打破我国传统的以监狱矫正为主的刑罚执行制度具有重要的现实意义：　　
一是从我国刑罚执行制度来看，传统的行刑制度过于简单化。尽管根据国家刑法规定，适用社区矫正触犯的刑种和行刑方式有管制、缓刑、假释、监外执行以及剥夺政治权利等5种，但由于观念、习惯、体制等因素的影响，对罪犯的改造从立法、司法到执行的各个环节都严重依赖监禁刑，社区矫正这一非监禁刑没有得到足够重视。据统计，目前我国判决缓刑的比例在15%左右，假释2%，两者相加才17%左右，整个刑罚执行结构呈菱形状，两头小、中间大，顶端的死刑和底端的社会服刑只占很小的比例，90％为中间庞大的监狱服刑。而刑释解教人员因长期监禁，回到社会后社会相容性和个人适应能力差，就业困难，社会歧视明显，容易沉淀为新的社会消极因素，甚至走上重新犯罪道路。近些年发生的震惊全国的张君杀人抢劫案、沈阳“1.28”抢劫案以及一些带有黑社会性质的犯罪，大部分系刑满释放人员所为。因此，传统行刑制度的最大弊端在于其放大了惩罚功能而削弱了其改造功能，必须加紧进行改革，从国情出发，既吸收我国现行社会帮教制度的成功经验，又借鉴西方发达国家刑罚执行制度的有益做法，探索出一条具有中国特色的有效的刑罚执行制度。　　
二是从对罪犯的有效管理来看，改革开放以来，我国监狱在押犯人数不断增长，2002年已达151 万，20 年间增加了2.39 倍，监狱已经人满为患，严重超越现有监狱的承受能力，给监狱的管理、犯人的教育等都带来巨大的困难，结果造成一些本应接受改造的罪犯不得不“无罪”释放或提前从监狱、劳教场所释放，未经彻底改造好的犯人回到社会埋下了重新犯罪的隐患。建立社区矫正制度，有利于实行分类管理，将那些不需要监禁或不再需要继续监禁的罪犯置于社区中矫治，既有利于加强对他们的后续改造，也有利于监狱集中有限的人力、财力和物力矫正那些只有在监禁条件下才能改造的犯罪分子，合理配置国家行刑资源，减少刑罚执行成本。而且，如果不加区分地将未成年犯、过失犯、轻微犯罪者与严重犯罪分子如杀人犯、抢劫犯、强奸犯等混同一起服刑，容易造成相互“交叉感染”，使本性善良的未成年犯、过失犯、轻微犯罪者可能变成彻头彻尾的“犯人”。通过社区矫正“分而治之”，有利于防止“交叉感染”，避免未成年犯、过失犯、轻微犯罪者走向恶意犯罪或惯犯的道路。　　
三是从罪犯改造效果来看，通过社区矫正为矫正对象提供参加社区劳动、接受心理治疗等服务，使矫正对象融人社会并体会到他人的关心和温暖，可以有针对性地对那些不需要监禁的罪犯在社区中实施社会化教育、感化以使其改过自新，完成罪犯改造中最重要的一环――心理矫正，从而提高罪犯改造效果。另一方面，矫正对象离开监狱重回社会之后面临的最大问题是如何适应新的社会和人际环境，通过心理咨询、就业帮助等方式可以使其尽快适应环境的改变并确认新的社会角色。社区矫正的目的就是帮助他们思考，理性地面对问题，重归社区，找回自我的位置。社区矫正的本质是把社区当作罪犯治疗中心，而把监禁只当作罪犯改造的最后一种手段，这是社区矫正区别于监狱矫正的最根本的特点。　　
四是从人道主义和人文精神来看，社区矫正首先要改变的是传统的“刑罚就是关押、坐牢”、“犯罪改造就是监狱的责任”等错误观念。在现代法治理念中，刑罚不只是惩罚的一种手段，更多的和终极的意义是改造和矫治，即通过各种方式培养罪犯的守法意识，让他们最终回归社会并自食其力。社区矫正以人性的尺度看待犯人，矫正对象仍然可以生活在自己的家庭中，享有更多的人身自由，情绪也更加稳定，这既有利于提高犯罪改造的效果，更包含着对人的价值、尊严、权利的关注，让人充分感受到社会进步和文明的力量。社区矫正更让家庭、社区共同发挥帮教作用，使罪犯通过服务社会而进行补偿，并通过反省逐步培养社会责任感，树立自尊、自立、自强的人格意识，避免了罪犯人格的养成。所有这些，都标志着中国刑罚执行制度朝着更加人性化、科学化的方向发展，也是中国司法政治文明的重要体现。党的十六大提出，我国不仅要建设社会主义物质文明和精神文明，还要建设社会主义政治文明。社区矫正制度的建立正是中国刑罚执行制度迈向政治文明的重要标志。　　
四、建立社区矫正制度必须解决的现实问题　　
（一）社区居民的顾虑与排斥。一些社区居民在心理上不愿意接受矫正对象在自己的社区进行改造，更不愿意接受矫正对象提供的服务，他们习惯于把矫正对象当作坏人，对被处罚的人明显怀有戒心并有歧视心态。社区居民对矫正对象的偏见和排斥是一个内在的价值观念和认识问题，在西方发达国家人们一般不会对社区矫正对象怀有偏见和存在抵触情绪。因为社区矫正对象也是社会的成员，社区是犯人的最终接纳者。随着我国社区矫正制度的逐步推广和宣传，坚信社区居民会在心理和行为上慢慢接受矫正对象在社区的改造活动。　　
（二）犯人本身的心理障碍。某些社区矫正对象存在一定的社会和心理压力，不愿意让人们知道其境况，不愿意引起亲属邻里的关注，也不愿参加所在社区的义务、公益性劳动；对集中教育和劳动有意见，认为这样会暴露自己的身份，给工作生活都带来麻烦。甚至有的人死爱面子，认为在自己的社区服务比坐牢还可怕。对犯人来说，要消除心理障碍有个逐步适应的过程，因为法律不仅是一种制度，更是一种文化和习惯。另一方面，社区矫正组织在安排劳动时可尽量满足矫正对象本人的意见，让这些监外服刑的犯人根据自身情况，选择合适的公益劳动项目、地点和劳动时间，如去敬老院做义工可以不公开矫正对象的身份而以普通志愿者的身份参加。　　
（三）社区矫正所需工作经费短缺。推行社区矫正工作需要巨额的经费支持，如新的机构运作和人员经费开支。参照世界通行做法，还需要为社区志愿者发放一定的报酬等。一方面，监狱服刑的人数减少以后，相应的经费可以用于社区矫正工作。另一方面，政府可以根据各地的实际情况和接收社区矫正人员的数量，适当增加财政预算，以保证社区矫正各项工作的顺利开展。从长远的角度看，社区矫正还可以走社会化的道路，吸收社会资金和居民个人捐款。　　
（四）社区经济发展状况及其提供就业机会的能力有限。虽然我国社区建设已经有一定的年头，但社区服务尚处在起步阶段，尚未形成一个比较规范的产业，再加上目前社会就业形势严峻，社区所能提供的就业和参加公益劳动的机会有限。改变这种状况，一方面有赖于我国社区服务的繁荣与发展，有赖于整个社会经济发展水平的提高；另一方面政府有关部门和社区可以把大量的社会服务性工作和城市管理、公共卫生、社会福利、社区服务等纳入公益劳动的范围，不仅可以减少政府部门的相应经济开支，节约行政成本，同时也可推动社会服务的繁荣，构建起社会服务和社会公益劳动网络。　　
（五）社区矫正工作志愿者的短缺。从目前社区矫正工作试点情况来看，面临的最大困难是合格的、高素质的社区志愿者短缺。不少地区在开展社区矫正试点过程中，由于心理学专家匮乏，社区矫正中十分重要的环节―心理矫正工作却难完成。解决这一问题，一方面可以聘请社会学、心理学、犯罪学等方面的教授和专家甚至包括相关专业的大学生、研究生兼职从事社区矫正工作，并建立合理的薪酬和奖励机制；另一方面要加紧创办社区学院，在有关学校开设社区矫正类课程，培养这方面的专业人才。　　
（六）新的司法腐败。不少人担心，法院认定犯罪并处以社区矫正执行的判决权没有明确的法律条文和程序规定，容易滋生新的司法腐败；基层街道司法所作为社区矫正的监管机构，原先职能一直比较单一，现在权力增大，容易成为腐败的温床；社区矫正工作者拥有管束、监督矫正对象的自由裁量权，这种权力一旦滥用就容易发生权钱交易等腐败行为；社区矫正机构及其工作人员面临着形形色色利益诱惑的考验等。防止这种现象的发生，一方面有赖于国家反腐败制度的建设和加强，从法律制度、经济约束、干部队伍建设等各个方面遏制腐败现象的发生；另一方面就社区矫正本身来说，必须通过建立合理的社区矫正工作程序、颁布相应的法律法规、形成公检法司和监狱管理机关的协调运作机制，以防止社区矫正权力的滥用以及可能出现的司法不公与腐败。　　
五、刑罚执行社区化的对策研究　　
(一) 转变刑罚理念　　
长期以来,司法机关注重的是对监禁刑的执行,通过监禁改造实现刑罚的报应和预防之目的,忽视了刑罚特殊预防之功效。因此,我们在刑罚执行社区化的工作中,首先要消除监禁刑罚为主的片面观念,把握当今世界刑罚制度发展方向,确立非监禁刑与监禁刑并重的刑罚理念,把刑罚的重心由犯罪转移至犯罪人,刑罚的适用由注重对犯罪报应的实现转移至注重对犯罪的预防,即注重对犯罪人的帮教改造以及犯罪人服刑完毕后如何能够快速健康地溶入社会正常生活等方面的工作。　　
(二) 规范和完善刑罚执行社区化的突破点首先在于三大关系的协调和整合　　
1. 社区功能和刑罚执行的对接。社区是社会学的一个基本概念,其基本含义就是指在一定的地域范围之内的人们在地域基础上结成的互相合作的社会共同体。其功能主要有社会服务、社会建设、社会整合、社会控制、社会参与社会化及社会心理调节等。依据刑法规定,刑罚是由具有司法权的刑罚执行机关去执行的,我国刑罚执行的权利和职责具有专属性。目前,社区没有法律依据成为刑罚执行的执行机关。因此,如何把社区功能的发挥和社区刑罚执行的实现结合起来,这是规范和完善刑罚执行社区化的首要条件。　　
2. 专门机构职责履行与社区和谐环境创建的吻合。社区能否取得刑罚权、如何取得刑罚权等问题的解决,应该说是规范和完善刑罚执行社区化的关键。　　
3. 犯罪分子与社区成员之间的“融合”,这是规范和完善刑罚执行社区化的又一难点问题。本文认为刑罚执行社区化措施,是一种与犯罪相适用的一种刑罚方式,即犯罪分子对于其实施的犯罪行为,要承担的对应的法律责任或义务。在社区刑罚执行中,各种努力要齐头并进,要注意犯罪分子的心理矫正和教育,在犯罪分子的人格健全教育、意志力优化教育、自我意识教育、人际和谐教育等方面,寻求多种方法和途径。作为社区成员也应该承担一定的社会责任和道义,人人有积极创建和谐的人际关系的责任和使命。同时,从立法而言,应改变目前关于前科制度的规定,对于犯罪分子服刑完结后的处遇应宽松,但是,赦免制度、减刑制度应慎行。 　　
另外,在刑罚执行社区化工作中,对于少年犯的社区刑罚执行,要与对成年罪犯的改造有所区别。在执行的要求和方式上,应突出教育改造的刑罚功能。依据《联合国少年司法最低限度标准规则》规定,应当充分注意采取积极措施,这些措施涉及充分调动所有可能的资源,包括家庭、志愿人员及其他社区团体以及学校和社区机构,减少根据法律进行干预的必要,并在他们触犯法律时对他们加以有效、公平及合乎人道的处理。　　
二OO八年八月二十七日&
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